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城市化进程中失地农民可持续发展研究(陕西省委党校第28次理论研讨会论文)
作者:刘亚玲    点击数:1240 发表时间:2015-10-29     字号: |大+  

内容摘要  失地农民的安居、就业、角色转换、保障等问题已困扰中国城市化进程多年。征地与用地的双轨制、城乡二元结构差异、征地补偿标准偏低、社会保障缺位、就业培训跟不上等是失地农民难以为继的主要原因。因此,需要通过完善征地补偿机制、引导帮助失地农民积累资产、建立健全就业服务体系、建立失地农民社会保障制度等措施推动城市化进程中失地农民可持续发展。

关键词:失地农民  城市化  可持续发展

农民失去土地,就失去了祖祖辈辈赖以生存的基本依托,失去了传统谋生技能的用武之地,打碎了子孙后代吃饭的饭碗,打乱了世世代代聚族而居的熟人环境,斩断了乡土文化的传统血脉,失落了寄托乡情乡恋的精神家园。

一、中国失地农民的现实困境

失地农民问题已困扰中国城市化进程多年。如今在有的地方,被切割与土地的联系,变为市民后,农民依然像断了线的风筝,飘浮在城市的边缘,不知所从。专家测算,目前中国大约有5000万失地农民,这个庞大的群体有着太多的无奈,他们的声声叹息呼唤着新制度的出台。尽管他们失地的原因各不相同,补偿安置千差万别,但大都面临着共同的难题。按我国目前的人均耕地水平,一般每征用1亩地,就会伴随着1.5个农民失业。有专家推算,从上个世纪90年代开始自今,十几年来的圈地运动至少造成我国农村2000余万失地农民失业。但大多数人认为这是一个及其保守的说法。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明,1987——2001年,全国征用耕地2400多万亩,至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地,这里不包括违法占用耕地。据卫星遥感资料,违法用地数量占用总量的20%——30%,有的地方高达80%。如果考虑到违法占有耕地,人均占有耕地0.3亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4000万——5000万人,占全国农村人口的5%——6%[1]

韩俊生先生研究,1987年——2001年,中国至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度,2000年——2030年的30年间,占用耕地将达到5450万亩以上,失地和部分失地的农民将超过7800万。另有学者则认为,到2030年,我国的失地农民群体将达到1.1亿人,这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况,而从动态来看,这一数字最高可达8000万人,这一庞大的人群总体数量远远超过许多发达国家人口总规模。另据九三学社2003年进行的一项调查表明,60%的失地农民生活处于十分困难的境地,有稳定经济收入,没有因失地影响基本生活的只占30%[2]

(一)安居问题首当其冲

农民失去土地后,面临的最大问题就是安居问题,使失地农民拆迁易入住难。其原因在于:一是“先破后立”的工作方式使农民无处安居。即一些地方不是先建安置房安置农民,尔后再征地拆迁,而是不管农民到哪里居住,先征地拆迁,常常为了赶工期,赶进度,往往规定几天内必须搬离,不管你投亲靠友,还是露宿街头,拆后再慢慢安置。以致闹得鸡飞狗跳,干群关系剑拔弩张。二是补偿太低,难以安居。从补偿形式看,目前绝大多数地方主要采取较为单一的货币安置方式,即“要地不要人”。在一些地方,农民的补偿费甚至还不够购买安置搬迁房。三是收入来源减少,生活开支加大,影响安居。征地前,农民除了种地,可以利用房前屋后搞一些庭院种植养殖,从而节省家庭开支。现在地没了,不仅收入来源减少,老弱病残没了干活的地方;而且各项生活开支增加了,过去不花钱的粮食、蔬菜、肉蛋、饮水等,现在都需要花钱从市场上购买。生活成本的增加,与实际收入的减少,这“一增一减”无疑使农民陷入困境。四是一些地方的拆迁还原房质量较差,无法安居。有的刚拿到手的新房子就发现裂痕或墙皮脱落,“楼脆脆”现象时有发生,这使农民想安居也无法安居。

(二)“闲人”问题重中之重

失去土地的农民,面临或无业可就,或有业难就,或有业半就,或有业不就,成为“闲人”者甚众。包括:一是想做事却找不到事做。这部分人是有做事的意愿,但苦于没有门路。创业无门,打工无技,干蛮活又无力气,比如50岁以上的老年人大多属于此类。二是基层组织帮助安排了一些事,提供了一些就业岗位,但往往形式大于内容,安排的工作要么不对路,要么太累,要么工资过低,没有吸引力,对于松散惯了的农民来说,无所谓上不上班,经常是三天打鱼两天晒网。三是获得了一些补偿,手里有一些小钱,但对未来缺乏清晰理性的预期,得过且过,不想干活,更不愿意吃苦,今朝有酒今朝醉,浑浑噩噩过日子。四是获得补偿的数额较大,一夜暴富,便游手好闲,整日花天酒地,讲排场,比阔气,有的买豪车,有的去豪赌,甚至出现吸毒现象。五是农村中老弱病残妇幼常年都是全员参与生产的劳动者,农民没有退休制度,农业也不存在童工问题。失去土地之后,他们不仅由生产者变成了纯消费者,而且全都成了地地道道的“闲人”。

(三)角色转换意识薄弱

失地农民离开土地,住进楼房,由世代聚居的村庄“被上楼”进入新的社区,而这一过程中的角色转化却需要内、外部长时期的互动作用。

一是职业转换问题。失地前的农民以土地为主要生产资料,在失地以后却不得不从一产转向二产或三产。所谓隔行如隔山,对于文化低、技能差的农民来说,要从一产升级为二产、三产,实属不易。尤其是那些上了年纪的农民,积累了一辈子的“把式”在一个全新的生产体系、组织结构和生产器具面前束手无策。二是身份转换问题。“农民”一词在中国最具特色,它不是职业的称谓,而是身份的象征。这些失地农民,没有了土地,不干农活,但标签上仍贴着“农民”二字。户籍登记方面,与城市居民有着不一样的户口簿,真正的市民待遇无法普及。即使上了楼,住进城里,衣食住行与城里人都没有两样,但管理上的歧视、社会上的偏见等却难以消除。有关调查显示,有61.6%的失地农民认为自己还是“农村人”,只有38.4%的人认为自己是“城里人”。三是价值观念转换问题。农耕生产孕育了淳朴的乡土文化,塑造了独特的乡土人格,当传统的乡土文化遇上现代的城市文化,使许多农民身处农工两界左右为难,游走城乡之间进退失据。生活中那些原本以为很在理的东西,不知是对是错,是留是弃。

从传统农耕社会进入现代工业社会,是社会发展的必然阶段,这种转变是内生的,渐进的,没有任何一种外力可以使这种转变在一夜之间完成。当失地农民面对突如其来的改变,纵使这种改变或许是他们曾经的向往,但带给他们的只能是措手不及的“脱臼”,正如在黑暗中呆久的人突见光明,反而失明。再加上传统文化的惯性与现行政策的时滞性之间的博弈,注定失地农民的角色转换是艰难的、漫长的、痛苦的,这种转型,使失地农民变成一个农民不像农民市民不像市民,成为身在城市“找不着北”的迷茫一族。这种迷茫严重制约了他们未来的发展。

(四)后顾之忧难以保障

农民之与土地如同希腊神话中的安泰之与大地,须臾不可分离。农民失去土地,后顾茫茫,忧心重重,当属必然。

一是有限的补偿款花完了怎么办?和日本的“全面补偿”、美国的“合理补偿”、德国的“相当补偿”、巴西的“公平补偿”不同,中国的征地补偿很大程度上只能算是“象征性补偿”,虽然十八届三中全会《决定》对此有了全新规定,提高了之前的补偿标准,但实际上仍是按征用地的原用途予以补偿,没有考虑土地经营者使用权权益增值,标准过低,有的地方甚至以“零地价”出让土地,“政府请客,百姓买单”。在本不合理的征地补偿费中,国家和集体又截留了70%以上,真正落到农民手中的各种补偿,有专家测算仅占10%左右,按目前农村人均生活消费支出计算,只能维持7年左右的生活;按目前城镇居民人均消费支出计算,仅维持2年多的生活。有限的补偿费花光之后,如果没有稳定的工作,又身无长技,如何生存?

二是什么时候农民才能在社会保障上享受到市民待遇?由于我国城乡社保制度存在很大差异,作为由村民向市民过渡的失地农民,社保状况不尽人意。据对失地农民抽样调查,医疗和养老是他们在社保方面最担心的问题。有的地方即便享受了社保,失地农民与当地市民“同城”却不“同保”。如医疗,失地农民的医保卡只能在社区使用,而市民可在全市通用。再如养老保险,市民有70岁的高龄卡,坐公交、逛公园都可免费;80岁老人有高龄补贴,失地农民则享受不到这些待遇。

三是子女的教育问题。对失地农民子女来说,从农村到城市里的学校,不仅学习节奏不合拍,而且,受二元城乡文化影响,在学生之间很容易产生歧视,有的学校干脆将“回迁”的学生单独设班,使失地农民子女的心灵从小就承受这种压力。由于生活所迫,失地农民子女大多初中毕业就外出打工,素质普遍低下,工资待遇难以提高,生活状况难以改变,穷二代很可能传导为穷三代,恶性循环。

    二、中国失地农民问题产生的原因

从新中国成立到改革开放,再到新世纪以来,中国城镇化经历了缓慢发展期、加速发展期和快速发展期三个阶段。根据《中国统计年鉴》数据显示,2013年末,中国大陆总人口为136072万人,城镇常住人口73111万人,乡村常住人口62961万人,中国城镇化率达到了53.7%,比上年提高了1.1个百分点。数据同时显示,2013年中国“人户分离人口”达到了2.89亿人,其中流动人口为2.45亿人,“户籍城镇化率”仅为35.7%左右。这里我们必须要承认,城镇化应当是人的城镇化而非地的城镇化。我国目前这种城镇化的发展方式,无法保护城镇化进程中失地农民的合法权益。

(一)征地与用地的双轨制,使农民利益受到隐形侵害
    
十八届三中全会《决定》明确规定,建设用地市场城乡统一,缩小征地范围,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率——地方政府征地加难,转向城市存量土地优化利用。新的规定无疑使农民受益,但事实上此前全国范围内,各地政府已大幅度的征地是按计划经济方式运作,政策是由政府一方制定,由于信息和地位的不对称,相对于土地征用者而言,失地农民总是处于弱势地位,他们很难在政策中表达自己的利益诉求,,实际上隐形侵害了农民的利益。

(二)城乡二元结构的差别,使农民利益受到公开伤害

由于我国长期实行的城乡二元化户口制度,使社会人群从出生后就被纳入城镇居民与农村居民的不同范畴,而现在国家出台的许多政策对城市和农村居民明确提出双重标准,使同一国家的普通公民在许多方面享受的却是不同的待遇。在城镇化过程中,利益补偿方面的差异使城乡差别显得更加突出。正是这种身份的不同,所带来的不同补偿标准,带有明显的身份歧视痕迹,有违公正、公平和人权平等的社会宗旨。
    
(三)征地补偿标准偏低,使失地农民生活水准降低
    土地,对农民具有生产资料和社会保障的双重功能。失去土地则意味着“下岗失业”和失去基本社会保障,使得他们的生存、生产、生长方式发生根本的改变,他们中的部分人员因此而返贫,生活艰难。过去农民除了农田收成以外,有些还有养殖、果木等方面经济价值较高的收益。而失地后,如果劳动就业转移和家庭产业转移没有尽快解决则导致缺少收入来源,加之生活消费支出明显增长,一般生活水准必然会降低。事实上部分“失地农民”只顾眼前利益,对今后生活缺乏长远打算,没有考虑到将土地补偿费用于解决自身养老保险,“坐吃山空”,甚至参与赌博,使整个家庭陷入生活无着落的困境。

(四)社会保障缺位,使失地农民无法享受正常救济

基于我国长期实行城乡分割的管理体制,中国失地农民的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。社会保障覆盖范围窄,城市现行的低保制度面临新的问题。在我国目前的农村社会保障体系中,保险项目上以养老保险和医疗保险为主,保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广,而救灾救济的条件过于苛刻,基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金,失地农民由于不符合救济条件而无法享受到救济。另一方面,有一些失地农民进入了城镇低保制度体系,加重了低保资金的压力,增大了低保管理的难度。

(五)就业培训跟不上,使失地农民就业难问题突出

保障被征地农民的基本生活的根本出路在于解决就业问题。失地农民就业难,除其自身条件原因外,也是现行征地安置办法导致的后果,安置补助费用远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能。征地补助费用低,失地农民可持续就业缺乏经济基础;社会保障缺位,失地农民没有可持续发展的依靠;就业培训跟不上,失地农民在就业市场无发展的优势。

三、中国失地农民可持续发展对策研究

所谓“可持续发展”,是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和有收入的活动。土地对于农民来说是一种可持续生计,农民失去土地就意味着失去了可持续发展的生计。因此,解决失地农民问题的着眼点应该是寻找新的可持续发展的生计来取而代之。

(一)完善征地补偿机制

严格杜绝一些地方打着公共利益的旗号征地,征地之后又按照市场化的开发出售,而农民得到的却是微不足道的一点补偿。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用,在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。西方发达国家在土地征收补偿时,不仅补偿农民进城后的基本生活费用、就业和创业资本、社会保障,而且还包括了一定时期内的土地增值收益。按照我国《土地管理法》的有关规定,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年年均产值的三十倍。从这个规定不难发现,土地补偿标准明显低于市场价值,征地补偿不可能反映市场经济规律,这是造成征地方与被征地方矛盾纠纷不断的一个重要原因,进一步完善征地补偿机制是解决失地农民问题的一个重要环节。笔者认为,总体上,征地应反映市场经济规律,并修改有关征地管理规定。在具体操作上,应综合考虑被征用土地的自然条件、区位条件、环境条件等,对农用地进行分等定级,并以分等定级为基础,参照经营性目的的农地转用市场价格,确定土地财产补偿标准;引入谈判机制,由农民或代表农民的集体组织直接参与交易;参照资产评估办法,确定其他各类财产的补偿标准;参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障,确定就业安置补偿标准。

(二)引导帮助失地农民积累资产

资产的社会福利效用是显而易见的,有了资产,人们可以从长计议,追求长期目标。积累资产对失地农民的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用,是帮助失地农民规避各种生活风险的重要途径。在征地拆迁过程中,城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时,既要确保失地农民乐有所居,也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。具体来讲,一是失地农民的住宅应规划在具有一定商业价值的地段。二是住宅应实行小区化管理,这不仅能方便居民生活,也可提高居住区内商业用房的价值。三是推行多层公寓住宅,既可节约宝贵的土地资源,也便于为失地农民提供一定面积的房屋出租,获取租金收益。四是在征用土地时,还应规划一定比例的土地作为村集体资产,用于发展村集体经济,为失地农民提供一份产业。

(三)建立健全失地农民的就业服务体系

农民失去土地,意味着同时失去生活资料和生产资料,成为“种田无地、就业无岗”的人群,生产生活陷入困境。因此,为失地农民提供一份长期稳定的工作,是解决失地农民问题的重要手段。一是建立再就业培训机制。把失地农民就业培训纳入城镇下岗再就业培训范围统筹安排。有针对性地免费开展实用技术、职业证书、社区服务、家政服务等职业技能的培训和认证,提高农民素质和就业技能,既“输血”又“造血”,增强失地农民的谋生能力。同时,把失地农民就业,像城市失业者一样纳入市县各级劳动力市场的就业网络,为他们提供必要的服务。二是广开就业渠道。政府要在拓展就业渠道上下功夫,多为失地农民提供就业机会。譬如,在出让土地时,可以本着互惠互利的原则,与征地单位签订协议,为失地农民提供一定数量就业岗位;实施建筑、道路、社会建设等劳动密集型工程,最大限度增加就业岗位;将失地农民纳入小额信贷的政策范围,提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率等。三是消除就业障碍。引导社会各界消除对失地农民的歧视,像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业,逐步清除各种不利于失地农民就业的制度和文化因素。

(四)建立失地农民社会保障制度

农民失地犹如经历一次经济、生活上的剧烈地震,在土地征用过程中,为失地农民建立普惠的社会保障制度有利于消除失地农民的后顾之忧,是解决失地农民问题的有力举措。首先,坚持“土地换社保”。将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件,把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容,确保失地农民在失去土地时,得到一份社会保障。其次,尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。资金来源可以在土地收益中切块一部分,实行专门化管理。同时,教育和引导农民在获得的征地补偿中缴纳部分资金,建立养老、医疗和失业保险,确保失地农民社会保障全覆盖。再次,打破社会保障项目之间的制度堡垒。当前,我国各项社会保障项目之间缺乏顺畅衔接的机制,在制度转换上还存在障碍。建立失地农民的社会保障制度应把各种社会保障项目作为一个整体来考虑,使各种社会保障项目相互通用。第四,积极鼓励社区养老事业的发展,在用地、基建、税收、工商等方面给予一定的优惠扶持。同时,适度引导商业保险,利用商业保险机制为力所能及的失地农民提供更多层次的养老保障,使失地农民老有所靠、老有所养。

参考文献:

[1]吴爽.土地征收过程中农民平等权的保护[J].农村经济.2010(06)

[2]邹爱华.被征地农民的补偿权与社会保障权[J].政法论坛.2009 (03)

[3]王淞陶,杜陈胜.论失地农民的城市化适应[J].北方文学(下半月).2011 (09)

[4]翟年祥,项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持[J].中国行政管理.2012(02)

[5]李韶杰,钟筱红.失地农民权益保护对策与构想[J].人民论坛.2011 (26)



[1] 参见毕泗生:《中国农业农村农民前沿问题报告》,2003年版,79页。

[2] 参见蔡建文:《共和国给农民撑腰——“三农问题”大透视》,2005年版,240页。

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