法学的视角下我国政府信息资源再利用探析
中共榆林市委党校 米日亨
［内容提要］ 当世界经济和信息飞速发展时，政府信息资源作为重要的战略资源，拥有巨大的价值和发展潜力，越来越影响着国家的总体实力和竞争力。因此，大力开发和利用政府信息资源，增强国际竞争力，已成为世界各国的共同选择。我国随着经济和社会的高速发展，对政府信息资源的需求量会急剧增加，如何完善政府信息资源再利用法律体系，为政府信息资源再利用提供一个良好的平台，成为一个亟需解决的问题。本文从法学的视角下对我国政府信息资源再利用的现状进行分析，并对所存在的问题进行了分析，提出了解决对策。
关键词：政府信息资源；再利用
在我国，政府持有80%的政府信息资源，而随着经济和社会的发展，物质文明和精神文明的不断进步，政府信息资源还在不断增长，因此，开发和利用政府信息资源，直接关系到国民经济和社会发展的状况和水平，政府信息资源再利用水平影响着整个社会的信息环境，影响着人民的信息生活水平。而我国政府信息资源再利用的法律不够完善，导致政府信息资源再利用管理部门不能有效整合政府信息资源，无法依法、有序地管理政府信息资源再利用活动，更无法实现政府信息资源的价值，所以在法学的视角下研究我国政府信息资源再利用，对管理和整合政府信息资源，从而实现政府信息资源再利用的发展意义重大。
一、我国政府信息资源再利用的现状
随着信息化时代的到来和市场经济体制的不断发展，我国的社会结构发生了巨大的变化，公众的民主意识和权力意识尤其是获取信息权力的意识在不断增强，国家对政府信息资源再利用的重要性及价值性认识在不断强化，在促进政府信息资源再利用中虽然存在诸多问题和困难，但也取得了显著的成绩。
1988年颁布《政府信息资源管理条例》规定：“各级政府部门及所属部门需设立统一的管理机构系统规划、管理政府信息资源”。根据条例，各级政府都设立了专门的信息管理机构，并将信息管理工作纳入到本部门工作计划中。据统计，截止1900年，国家各级政府部门过半数都设立的信息管理机构，管理各职责范围内的信息。
1995年国家成立以国务院副总理为组长，部位领导为小组成员的国务院信息化工作领导小组，作为国家最高领导小组，以“统一领导；统一管理；统一标准”作为政府信息资源再利用的指导思想，负责对全国的政府信息资源实施管理。为各级政府部门管理信息资源提供了行动指南。
2000年，国家不断扩大改革力度，从经济到政治进行全面改革，国家信息管理机关也在改革范围之内，信息产业部代替原来的国务院信息领导小组，职能也发生了改变，主要职能是：制定信息化发展战略和法规政策，并指导、监督其他执行部门的信息管理工作。之后，信息产业部被国家信息化办公室专家委员会取代。但国家信息化办公室专家委员会在同年11月份，根据国务院指示，恢复为国务院信息化领导小组，负责管理政府信息资源信息化过程中一系列工作，例如：信息安全、信息化技术问题，部门与部门之间的协调问题等。
2005年，国家成立国务院信息化办公室为办事机构，下设综合部、规划部、信息安全部、信息利用部四个附属机构。已经制定了多项法律法规，依次有《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《关于进一步推行政务公开的意见》、《国家信息化发展战略》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《电子信息产业调整和振兴规划》等。其中对我国政府信息资源再利用立法进程中影响最大的是《中华人民共和国政府信息公开条例》，对我国政府信息资源公开具有里程碑式的意义。同时增加对信息基础设施的投入，这些都对促进政府信息资源再利用的发展有着重要的基础作用。
二、我国政府信息资源再利用存在的问题
与欧美国家相比，我国关于政府信息资源再利用的立法比较缓慢，只有一些政策、法规、意见等，缺乏严格意义上的再利用法律，像美国的《信息自由法》，欧美的《公共部门信息再利用指令》等。我国的有关政府信息资源再利用的法律主要有《中华人民共和国政府信息公开条例》，为开发利用政府信息资源提供了法律基础，总体来说，我国关于政府信息资源再利用的法律还不够完善，缺乏系统性，也没有形成完整的信息再利用法律体系，主要反映在以下几方面：
1、缺乏《中华人民共和国信息再利用法》
《信息再利用法》是美国发展政府信息资源再利用的基础法律文件，明确规定了政府信息资源再利用的原则，公开范围，政府信息管理机构的职责，以及对再利用活动的监管，我国为促进社会主义经济和社会的发展，治理于打造阳光政府和法制政府，坚持依法治国原则，不断推动法制化发展，不断完善宪法和其他基本法，例如：刑法、民法、经济法等，但是关于政府信息资源的基本法-《中华人民共和国自由法》却还没有出台，只颁布《中华人民共和国信息公开条例》的政府信息资源再利用法律，在政府信息资源管理体制中依法治国的原则并没有得到落实，依法管理还停留在理论阶段，在信息化飞速发展的今天，我们必须尽快出台《中国人民共和国信息再利用法》，完善基础法律体系，才能尽快与国际政府信息资源再利用进程接轨。
2、政府信息公开立法不足
我国在保障信息公开方面的立法起步较晚，在实施《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）之前，我国的政府信息资源公开很少，这是因为我国关于信息保密的法律众多，例如：《保密法》、《档案法》、《国家安全法》等。在《条例》颁布之后，我国在信息公开方面有了很大的提高。但仍然存在诸多问题：首先，该《条例》是法规性文件，其影响力和作用力有限；其次，有关信息不公开的法律多，例如：《保密法》、《档案法》等等，《条例》规定的内容不能很好的得到贯彻落实，且《保密法》由来已久，很多规定应经不适用现代化信息化的发展，不利于信息的公开和开发利用。再次，《条例》规定的信息公开内容有限，缺乏相应的配套法律法规加以完善，不利于对信息公开进行管理和监督，不利于信息公开的扩大化；最后，现行《条例》有关信息公开的规定比较笼统、泛化，针对性不强，对于不予公开的情况表述不够清楚，也没有通过例举的方式加以说明，容易导致《条例》虚设，缺乏参考性和执行性。政府信息不予公开的情况：①有关个人档案等隐私的信息；②有关企业经营商业秘密的信息；③有关国家信息安全机密的信息。除了不予公开的情况较少之外，也没有对其进行详细的说明。
3、现行《版权法》限制信息再利用的发展
版权也被称做著作权，在政府信息资源再利用过程中，美国采用完全开放的无版权政府信息。欧盟各成员国的版权政策不尽相同，英国的版权政策最具代表性。英国的版权政策以保护为主。这与英国信息文化传统有关。不论采取哪一种政府信息版权政策，其结果都促进了政府信息资源的发展。我国根据《中华人民共和国著作权法》的规定我国的政府信息资源拥有版权，但产权界定模糊，使政府拥有政府信息资源的版权，政府部门为了追求利益，独占信息资源，信息再利用者为获得信息资源，采取非常规手段，造成信息流动的恶性循环。对于这类现象和问题，因没有相关的法律规定，无法界定是否属于违法行为，导致管理难度很大，信息供需不平衡，信息发展畸形化。
三、提高政府信息资源再利用对策
完善的法律体系是管理政府信息资源活动的基础，只有建立完善的法律体系，才能使政府信息资源依法公开和再利用，信息管理机构才能依法管理信息再利用活动。美国为了最大限度的开发政府信息资源，出台了很多的法律来保障和管理信息资源再利用，既有正式的法律文件《信息自由法》、《文书消减法》、《版权法》等，也有相关的法规政策，使政府信息资源再利用管理有法可依，对完善管理体制意义重大。欧盟虽然没有颁布《信息自由法》，但是出台了《公共部信息再利用指令》，该指令对欧盟政府信息资源再利用管理产生了同样的效果。我国当前还没有出台的关于政府信息资源再利用的正式法律文件，只发布了一些政策性文件，法律位阶不高，没有威慑力，不利于对政府信息资源再利用活动的管理，对健全信息再利用管理体制也是无益的。因此，我国需要根据信息化发展需求，尽快出台信息再利用法律，完善信息立法体系。
1、制定信息再利用法律
我国不仅是人口大国、资源大国，更是信息大国。庞大的政府信息资源一旦被开发利用，产生巨大的价值，必定促进我国经济社会的良好发展。所以我国要高度重视政府信息资源的再利用，不仅要在基础网路、数据库、信息系统方面加大人力、物力的投入，而且要完善法律,制定《中华人民共和国信息再利用法》，应该包括：
（1）明确规定政府信息资源再利用的发展方向，战略目标；
（2）政府信息资源再利用管理部门必须管理和监督政府部门公开所拥有的政府信息，对不予公开的政府信息向公众和信息再利用申请者说明原因；
（3）政府信息资源再利用的程序、内容、范围及信息申请的司法救济程序；
（4）对政府信息资源再利用的版权政策的规定；
（5）对政府信息资源再利用的监督，如果违反本法，应受处罚类型；
（6）规定公众拥有获取政府信息资源的权力和自由。
只有将政府信息资源再利用以法的形式确定下来，才能真正确定政府信息资源开发的重要性，才能使政府信息资源再利用管理机构的管理有法律依据，才能保障公众获取信息和开发利用信息的权力，使我国实现真正的信息化发展。
2、完善信息公开立法
我国关于信息公开的法规条例很多，但出台的专项信息公开法律很少，只有《中国人民共和国公开条例》已经出台，由于观念和制度等原因，信息公开困难重重，而该《条例》的实施使得我国在信息公开领域取得了实质性进展。然而我国的信息公开还处于初级，一方面信息公开的范围、程序、申请还存在一些问题，不够细化，而另一方面《档案法》、《保密法》规定了很多政府信息资源不能公开，即使要公开的政府信息资源也必须先经过相关部门核查，违反了《档案法》、《保密法》原则的信息则不予公开，在很大程度上限制了政府信息的公开。我国政府应该学习欧盟国家的实践经验，制定《政府信息公开法》，修改《档案法》、《保密法》中与《信息公开法》不一致的规定，政府部门信息公开审查应以《政府信息公开法》为主。提高《政府信息公开法》的法律权限，扩大其公开范围。《政府信息公开法》应主要包括：（1）政府信息资源公开的内容、范围等作出明确的规定；（2）规定政府信息资源公开方式，根据方便、快捷为原则，可以依法公开或依申请公开；（3）细化政府信息资源公开规则，可以针对不同行业制定专门的公开法规。
3、修订现行《版权法》
版权法的规定是影响政府信息资源的关键因素，美国的政府信息资源不具有版权，公众和信息再利用者可以自由获取政府信息资源，保障了公众取得政府信息资源的权力，进一步促进了政府信息公开和再利用。英国的版权法制度相当完善，英国从16世纪就开始探索制定版权法，遵循“私有财产神圣不可侵犯”的原则，在版权法中规定的版权所有人的法律地位，后由于政府信息资源的发展，制定了一系列再利用政策，版权法也作了适当修改，但在再利用问题上，英国把政府信息资源作为版权商品出售，缓减政府财政负担，但英国政府过度重视版权保护和政府利益，一定程度上限制了信息再利用的发展。我国《著作权法》中规定：政府拥有政府信息资源的版权。这一规定导致公众利用政府信息十分不便。我国应该借鉴美国的做法。第一，修改现行《著作权法》，规定政府信息无版权，将政府信息资源完全公开，鼓励公众自由开发利用政府信息资源。第二，对有版权的政府信息资源说明情况，保障公众的知情权。第三，建立版权垄断应对机制，防止政府信息版权掌握在少数人手中；第四，禁止收取版税。第五，健全版权监督机制，禁止歧视性政策，防止政府部门限制、阻碍政府信息资源再利用。《版权法》的修改，将减少政府信息资源再利用的很多障碍，有助于创新管理方式和管理水平。
4、健全再利用监管机制
我国应借鉴美国在监管机制方面的经验，采取建立合理的监管机构、建立有效的准入机制以及充分发挥行业协会的作用等措施来促进政府信息资源再利用。就我国政府信息资源再利用监管机制而言，其制约和规范的重点领域主要体现在信息产品质量监管、信息产品价格监管和信息市场交易行为的监管，只有这样，政府信息资源再利用才能在公平、公正、公开的环境下进行。所以，首先建立政府信息资源监管机构对我国的政府信息资源再利用活动进行长期监管。主要负责对再利用者的再利用条件的监督；政府信息资源再利用的授权机制进行监督，包括授权条件和授权程序，对重大项目活动的监督，对政府信息资源的市场监督。对信息管理部门授权程序和条件的审查，对信息产品质量的检查、对价格的监控，对再利用活动进行全方位的监督，推进了政府信息资源再利用的产业化进程。其次，通过公众和社会舆论进行监督，健全监督举报机制，扩宽举报通道，对于损害公众信息权力的行为，建立投诉机制，通过司法保障信息再利用权力；再次，健全监督评价体系，并把对政府信息资源的管理绩效加入到政府工作绩效考核中，提高政府对信息资源管理的重视，从根源上促进政府信息资源再利用的发展。最后，完善相应责任追究机制，对于在政府信息资源开发过程中的各种不正当的行为，无论是政府还是企业要追究其法律责任。完善的监管机制是政府信息资源再利用高效、协调运转的保证。
